公益诉讼案件办理指南
民事公益诉讼案件办理指南
检察机关在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。
一、检察机关民事公益诉讼案件办案的一般程序
（一）管辖
1．一般规定。人民检察院办理民事公益诉讼案件，一般由侵权行为地或者被告住所地的市（分、州）人民检察院管辖。
2．指定管辖。上级人民检察院可以根据案件情况，在与人民法院沟通协商后，共同将民事公益诉讼案件指定辖区内其他人民检察院或者跨行政区划人民检察院管辖。
3．管辖权转移。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的重大、疑难、复杂案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。
经省级人民检察院批准，可以将民事公益诉讼案件交由侵权行为发生地、损害结果地或者被告住所地的基层人民检察院管辖。
4．管辖权协商。上级人民检察院指定改变级别管辖或者地域管辖的，可以在提起民事公益诉讼前与同级人民法院协商管辖的相关事宜，共同指定。
5．刑事附带民事公益诉讼的管辖。检察机关对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼的，由办理刑事案件的人民检察院管辖。
（二）立案
1．线索发现、评估和管理
（1）线索发现。民事公益诉讼案件线索限于检察机关在履行职责中发现的情形。“履行职责”包括履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责。
实践中，对于通过行政执法与刑事司法衔接平台、行政执法与行政检察衔接平台等发现案件线索的，视为“在履行职责中发现”。
（2）线索移送。检察机关各业务部门在履行职责中，发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，应当将案件线索及有关材料及时移送公益诉讼案件办理部门。
公益诉讼案件办理部门在办理民事公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索和违纪线索的，应当按照相关规定和程序移送监察机关；发现其他刑事犯罪线索的，应当及时移送相关侦查机关。
（3）线索管理。民事公益诉讼案件线索由公益诉讼案件办理部门统一管理。公益诉讼案件办理部门应当建立案件线索台账，对案件线索来源、案件类型、被监督对象、分流转办、案件承办人、审查意见、诉前程序及诉讼情况等逐一列明，实行一案一登记、一案一跟进，并对案件流转、审查意见、诉前程序、提起诉讼等节点实行层级管理。
（4）线索备案。民事公益诉讼案件线索实行备案管理制度，重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。
2．立案条件和程序
（1）立案条件。经审查认为破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等行为可能损害社会公共利益，应当报请检察长决定立案。
（2）立案程序。制作立案审批表，附初步证据材料，经过初步调查的，还应附《立案审查报告》，报请检察长决定立案，并到案件管理部门登记。决定立案的，应当制作《立案决定书》，并到案件管理部门登记。
（三）诉前程序
1．调查
2．审查
办理民事公益诉讼案件，拟作出终结审查或者建议法律规定的机关提起民事公益诉讼、公告告知有关组织提起民事公益诉讼的，应当自决定立案之日起三个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长决定。
检察机关办理民事公益诉讼案件，鉴定、评估、审计期间及报送审批期间不计入审查期限。
对审查终结的民事公益诉讼案件，应当区分情况作出下列决定：终结审查；依法建议法律规定的机关提起民事公益诉讼；在全国范围发行的媒体上公告告知有关组织提起民事公益诉讼。
3．终结审查
经审查，有下列情形之一的，检察机关应当终结审查：经审查不存在损害社会公共利益或需要追究民事法律责任情形的；损害社会公共利益的情形在依法建议法律规定的机关或者告知有关组织提起民事公益诉讼之前已经消除且社会公共利益已经获得有效救济的；其他应当终结审查的情形。
终结审查的，应当制作《终结审查决定书》。
4．公告
检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当在全国范围发行的媒体上公告，告知有关组织提起民事公益诉讼。
（1）适用条件
行为人在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的基本事实已查清、基本证据已收集到位；在提起民事公益诉讼之前发布；在全国范围的媒体上公告；内容是告知法律规定的机关和社会组织提起民事公益诉讼；公告期为三十日。
（2）公告的对象
第一，法律规定的机关。目前，法律规定的机关中有明确规定的是行使海洋环境监督管理权的部门。根据2016年11月修改的《中华人民共和国海洋环境保护法》第八十九条的规定，海洋环境监督部门对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，有权对责任者提出损害赔偿要求。
根据生态环境损害赔偿制度改革的相关规定，国务院授权的省级人民政府或者市级人民政府及其指定的相关职能部门，可作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼。
第二，社会组织。一是环保组织。根据《中华人民共和国环境保护法》第五十八条的规定，环保组织是指依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动且连续五年以上且无违法记录的社会组织。二是消费者协会。根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十七条的规定，消费者协会是指中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会。
（3）公告的内容
公告一般包括以下内容：检察机关在履行职责中发现的行为人在破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域损害社会公共利益或者有重大损害危险的基本事实；建议法律规定的机关和有权提起诉讼的有关组织在公告期内向有管辖权的人民法院提起诉讼；公告期；联系人、联系地址、联系电话、公告单位、日期等。
（4）公告的效力
检察机关已履行诉前公告程序的，人民法院立案后不再进行公告。
5．审批程序
经过诉前程序，应当制作《起诉审查报告》，提出是否提起诉讼的处理意见，集体讨论后，报经检察长决定。检察长认为有必要的，可以提请检察委员会讨论。
拟决定向人民法院提起诉讼的，应当在检察建议期满或者公告期满之日起两个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长决定。
拟决定不提起诉讼的，应当制作《结案决定书》。
（四）支持起诉
法律规定的机关或者有关组织提起诉讼的，检察机关可以支持起诉。
1．启动程序
检察机关审查是否支持法律规定的机关或者有关组织提起民事公益诉讼的，应当制作《支持起诉审查报告》，经集体讨论后，报检察长决定。
2．支持起诉的对象
（1）法律规定的机关，主要是指行使海洋环境监督管理权的部门和经国务院授权的省级人民政府和相关职能部门。
（2）有关组织，主要是指环保组织和消费者协会。
3．支持起诉的方式
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十一条的规定，支持起诉的方式包括：提供法律咨询、提交书面意见、协助调查取证等。
4．决定
决定支持起诉的，应当制作《支持起诉意见书》，并发送受理案件的人民法院。
对申请支持起诉的公益诉讼案件决定不支持起诉的，应当制作《不予支持起诉决定书》，并发送申请人。
对依职权审查的支持起诉案件决定不支持起诉的，应当制作《终结审查决定书》。
（五）提起诉讼
经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益持续处于受侵害的，检察机关以公益诉讼起诉人的身份依法提起民事公益诉讼。
检察机关提起民事公益诉讼，不交纳诉讼费用。
人民法院开庭审理检察机关提起的民事公益诉讼案件，检察机关应当派员以公益诉讼起诉人身份出庭履行职责，参加相关诉讼活动。
检察机关出庭人员宣读民事公益诉讼起诉书；对检察机关调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；参加法庭调查，进行辩论并发表出庭意见；依法从事其他诉讼活动。
检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议。
检察机关提起民事公益诉讼，被告以反诉方式提出诉讼请求的，人民法院不予以受理。
在民事公益诉讼案件审理过程中，检察机关诉讼请求全部实现的，可以撤回起诉。
庭审过程中，当发生需要撤回起诉情形时，出庭人员应当向法庭说明原因，要求休庭。拟决定撤回起诉的，应当层报省级人民检察院审查批准。有重大影响的案件、省级人民检察院办理的案件拟决定撤回起诉的，应当层报最高人民检察院审查批准。批准后，制作《撤回起诉决定书》提交人民法院。
检察机关认为一审未生效裁判错误的，可以向上一级人民法院提起上诉。
人民法院审理第二审案件，上一级人民检察院可以派员与提起公益诉讼的人民检察院共同出庭。
民事公益诉讼判决、裁定发生法律效力，而被告未按判决、裁定确定的义务履行的，由人民法院移送执行。检察机关不交纳执行费用。
检察机关应当根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定依法履行对民事公益诉讼审判、执行活动的监督职责。
行政公益诉讼案件办理指南
检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，检察机关依法向人民法院提起诉讼。
一、检察机关行政公益诉讼案件办案的一般程序
（一）管辖
1．一般规定。检察机关提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。违法行使职权或者不作为的行政机关是县级以上人民政府的案件，由市（分、州）人民检察院管辖。
2．指定管辖。上级人民检察院可以根据案件情况，在与人民法院沟通协商后，共同将行政公益诉讼案件指定辖区内其他下级人民检察院或者跨区划人民检察院管辖。
3．管辖权转移。上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的重大、疑难、复杂案件。
下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。
4．管辖权协商。上级人民检察院指定改变级别管辖或者地域管辖的，可以在起诉前与同级人民法院协商管辖的相关事宜，共同指定。
（二）立案
1．线索发现、评估和管理
（1）线索发现。行政公益诉讼案件线索限于检察机关在履行职责中发现的情形。“履行职责”包括履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责。
实践中，对于通过行政执法与刑事司法衔接平台、行政执法与行政检察衔接平台等发现案件线索的，视为“在履行职责中发现”。
（2）线索移送。检察机关各业务部门在履行职责中，发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害，应当将案件线索及有关材料及时移送公益诉讼案件办理部门。
公益诉讼案件办理部门在办理行政公益诉讼案件过程中，发现国家工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪线索或违纪线索的，应当按照相关规定和程序移送监察机关；发现其他刑事犯罪线索的，应当及时移送相关侦查机关。
（3）线索管理。行政公益诉讼案件线索由公益诉讼案件办理部门统一管理。公益诉讼案件办理部门应当建立案件线索台账，对案件线索来源、案件类型、被监督对象、分流转办、案件承办人、审查意见、诉前程序及诉讼情况等逐一列明，实行一案一登记、一案一跟进，并对案件流转、审查意见、诉前程序、提起诉讼等节点实行层级管理。
（4）线索备案。行政公益诉讼案件线索实行备案管理制度，重大案件线索应当向上一级人民检察院备案。
2．立案条件和程序
（1）立案条件。经审查认为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，可能侵害国家利益或者社会公共利益，应当报请检察长决定立案。
（2）立案程序。制作立案审批表，附初步证据材料，经过初步调查的，还应附《立案审查报告》，报请检察长决定立案，并到案件管理部门登记。决定立案的，应当制作《立案决定书》。
（三）诉前程序
1．调查
2．审查
审查内容。检察机关审查行政公益诉讼案件，应当查明：行政机关的法定职责、权限和法律依据；行政机关违法行使职权或者不作为的证据；国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实及状态；行政机关违法行使职权或者不作为与损害后果之间存在因果关系；其他需要查明的内容。
办理行政公益诉讼案件拟作出终结审查或者提出检察建议决定的，应当自决定立案之日起三个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长决定。
检察机关办理行政公益诉讼案件，鉴定、评估、审计期间及报送审批期间不计入审查期限。
对审查终结的行政公益诉讼案件，应当区分情况作出下列决定：终结审查；提出检察建议。
经审查，有下列情形之一的，检察机关应当终结审查：经审查不存在行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家利益或者社会公共利益受到侵害情形的；行政机关在检察机关向其提出检察建议前已依法履行职责，国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的；其他应当终结审查的情形。
终结审查的，应当制作《终结审查决定书》。
经过调查，发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。
行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内或者紧急情形下的十五日内依法履行职责，并将办理情况及时书面回复人民检察院。
检察机关收到行政机关书面回复的，应当及时对行政机关纠正违法行为或者依法履行职责情况，以及国家利益或者社会公共利益受到侵害的情况跟进调查。根据案件需要，检察机关可以及时就有关情况与行政机关进行沟通，听取意见。
回复期满后，行政机关没有回复的，检察机关应重点围绕检察建议的内容，对行政机关是否依法全面履行职责，国家利益或社会公共利益是否得到有效保护进行调查。
拟决定不提起诉讼的，应当制作《结案决定书》，并在七日内发送行政机关。
检察建议回复期满后，行政机关没有纠正违法行为或者没有依法全面履行职责，或者没有回复，国家利益或者社会公共利益持续处于受侵害的，检察机关以公益诉讼起诉人的身份依法提起行政公益诉讼。
拟决定向人民法院提起行政公益诉讼的，应当在检察建议回复期满之日起两个月内办理终结。有特殊情况需要延长的，报经检察长决定。
检察机关可以提出确认行政行为违法或者无效、撤销或部分撤销违法行政行为、履行法定职责等诉讼请求。
检察机关提起行政公益诉讼，不交纳诉讼费用。
根据检察机关建议，人民法院采取保全措施的，检察机关无需提供担保。
检察机关应当派员以公益诉讼起诉人身份出庭宣读行政公益诉讼起诉书；对检察机关调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证；参加法庭调查，进行辩论并发表出庭意见；依法从事其他诉讼活动。
检察人员发现庭审活动违法的，应当待休庭或者庭审结束之后，以检察机关的名义提出检察建议。
行政公益诉讼案件不适用调解。
行政公益诉讼案件审理过程中，被告依法履行职责而使检察机关的诉讼请求全部实现的，检察机关可以撤回起诉。
检察机关认为一审未生效裁判错误的，可以向上一级人民法院提起上诉。
人民法院审理第二审案件，上一级人民检察院可以派员与提起公益诉讼的人民检察院共同出庭。
行政公益诉讼判决、裁定发生法律效力，而行政机关未按判决、裁定确定的义务履行的，由人民法院移送执行。检察机关不交纳执行费用。
检察机关应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定依法履行对行政公益诉讼审判、执行活动的监督职责。
